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从分到合 金融混业监管成趋势

发布时间:2019-01-03 来源:和讯网

 2018年,“一行三会”的金融监管架构被打破,迎来了“15年未有之大变革”。继2017年7月,中央决定设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融委”)后,2018年3月,原银监会和原保监会合并,组建银保监会。至此,我国的金融监管架构进入“一委一行两会”的时代。

 此次金融监管改革,起源于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间的矛盾。而据中国人民银行11月2日发布的《中国金融稳定报告(2018)》,新的架构下,金融监管协调机制已经得到切实加强,货币政策、财政政策、监管政策、产业政策之间的协调机制更加有效,以中央银行为核心的宏观审慎管理理念和框架逐步确立,系统性风险防范机制进一步强化。

 “金融监管架构调整后,未来在提高效率、整合资源、加强协调以及法治化等方面还有大量工作需要完善。”国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生在接受时代周报记者采访时表示,新的挑战主要包括,首先,通过减少行政职能提高监管的效率和效果。此前监管部门承担的事权太多,导致保险业监管效率不高。其次,统筹考虑共性与差异性,发挥协调效应,整合监管资源。再次,加强监管协调。避免监管空白与重复监管,降低不同部门博弈的成本。最后,加强法治建设与外部约束,划定权力的边界。

 金融监管架构之变

 2018年3月19日,央行原副行长易纲被任命为央行行长。21日,银监会原主席郭树清成为新组建的银保监会党委书记和主席。出人意料的是,几天之后,郭树清又获得了一个新身份:央行党委书记、副行长。

 在此前的“一行三会”中,这种“交叉任职”的人事安排从未出现过。根据分工,在业务上,央行行长易纲负责央行的全面工作,央行党委书记郭树清则履行党委在组织、人事等方面的领导职责。外界认为,此举是中国金融混业监管进一步协调的特殊安排,目的是缓解金融分业监管旧格局下部门协调的不畅。

 此轮机构改革中,原银监会和原保监会的合并同样引人注目。合并前,银监会的职责主要是监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构;保监会则是依法监督管理保险市场。合并之后,新组建的银保监会,对银行业及保险业进行统一管理。同时,将银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。

 2018年3月,人民银行研究局局长徐忠撰文指出,人民银行统领银行保险重要性行业立法主要有两个考虑:一是有利于确保发展与监管职能的切实分离,使监管者专注于监管执行,提高监管专业性、有效性;二是有利于防范化解系统性金融风险。

 朱俊生对时代周报记者表示,此番改革之后,有助于明确银行、保险监管目标,即主要立足于风险监控与消费者保护,而不是行业发展,有助于缓解此前存在的行业发展与风险控制、消费者保护之间的角色冲突。

 除了原银监会和原保监会合并之外,今年7月2日,金融委正式成立,其办公室设在人民银行。央行行长易纲担任金融委副主任兼办公室主任。作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,金融委负责统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项等。2018年以来,金融委至少召开了三次定期会议,两次专题会议,统筹研究协调金融领域相关事项。12月20-26日,金融委又在一周内三次发声,回应不减税不降费等传闻不实,讨论永续债发行等问题。武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对时代周报记者表示,在“一行两会”之上,还需要一个部门进行协调,整合各方的力量,“金融委可以发挥这方面的作用”。

 恒大集团首席经济学家任泽平认为,未来,中国金融监管职责划分主要体现在以下几方面:金融委加强宏观审慎保障金融稳定并负责监管协调;央行通过货币政策保障币值稳定,同时进一步加强宏观审慎保障金融稳定;银保监会通过加强微观审慎以保障个体金融机构稳定,保障消费者权益保护。

 混业监管成趋势

 我国金融监管格局的改革历程主要分为三个阶段:计划经济下的混业监管、市场经济逐步活跃后的分业监管、市场经济进一步发展下重归混业监管。

 上一轮的金融监管架构,主要是拆分,即实现银行业、证券业、保险业的“分业经营、分业监管”。改革开放之初,全国只有人民银行一家银行,高度垄断经营。1984年1月,人民银行开始专门行使中央银行的职能。此后其他职能陆续从央行分离出来。1992年10月,国务院证券委员会和证监会相继成立,迈出了我国金融业“分业经营、分业监管”的第一步。1998年和2003年,原保监会和原银监会相继成立,形成了金融监管“一行三会”的格局。

 近年来,中国金融改革取得巨大成就,大至资本项目逐步开放、人民币“入篮”,小至无处不在的移动支付。不过,随着行业壁垒逐渐消融,金融机构间跨行业合作频繁,金融业“脱实向虚”的趋势也在加剧。不断集聚的金融风险,在一定程度上影响了金融业的发展和稳定。

 2018年2月,徐忠在另一篇文章中指出,我国金融风险高发频发,根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出。徐忠解释称,分业监管体制造成体制内金融压抑,把社会融资需求逼入地下,而监管部门对体制外高风险融资活动视而不见、听之任之,最终导致体制外金融“三乱”猖獗风险失控。

 朱俊生也认为,此前的分业监管不完全适应金融业务综合经营的现实,造成金融监管重叠和真空并存、监管标准不统一带来监管套利的可能以及不能满足全面监测和有效防控金融系统性风险的要求。合并银行、保险的分业监管体系可以整合监管资源,降低监管成本,有助于适应金融综合经营态势。

 董登新对时代周报记者表示,银监会和保监会的合并,能够覆盖银行和保险分业监管下的空白地带,减少行业保护现象,促进银行与保险业之间的合作。另一方面,银行和保险是金融业里面监管相对规范、严格的两个行业。合并两者,具有一定的可行性。

 值得一提的是,证监会在本次改革中并无明显变动。董登新分析,证监会得以保留,与其业务的特殊性有关。“证监会的‘盘子’非常大,涉及基金、证券、期货、衍生品等多个细分领域。如果合并监管,存在很多不便利的地方。”此外,也有观点认为,证券业务在扩大直接融资发展中的作用无可替代,任务艰巨。

 不过,董登新认为,总体上看,目前金融监管架构仍是以分业监管为主,但是监管层已经从混业经营的角度做出了一些监管制度的创新。比如,2018年出台的资管新规,以大资管产品作为监管对象,而非是以往的行业监管,体现的正是面对混业经营的综合监管。